Am 12. März 2013 veröffentlichte das Komitee für Sozioökonomische Analysen der ECHA (SEAC) ein Dokument, das vom Titel her Hoffnung auf eine lang ersehnte Klarstellung machte: How the Committee for Socio-Economic Analysis will evaluate economic feasibility in applications for authorisation [12] (im folgenden Dokument genannt). Es war sicherlich nicht falsch, anzunehmen, dass nun Hinweise auf objektive Kriterien gegeben würden, die eine konkrete Darstellung im Autorisierungsdossier ermöglichen und vergleichbar, also objektiv bewertbar, werden lassen. Es soll im Folgenden betrachtet werden, inwieweit dieses Papier Klarheit in den doch zentralen Punkt der Bewertung der Nutzung einer spezifischen Substanz bringt.
SEAC stellt selbst den Anspruch klarer Prinzipien, die potentiellen Antragstellern Orientierung geben sollen, wie ihr Antrag bewertet werden wird [1].
Zunächst wird festgestellt, dass die ökonomische Machbarkeit untrennbar mit anderen Aspekten der Sozioökonomischen Analyse (SEA) verbunden ist, namentlich der technischen Machbarkeit [2]. Im Detail wird davon ausgegangen, dass das Ersetzen einer Substanz umso teurer ist, je schwieriger es ist [3]. Damit erschöpft sich jedoch die Berücksichtigung der technischen Machbarkeit im Dokument bereits weitgehend.
Stattdessen führt das Papier an mehreren Stellen aus, in welcher Weise bzw. von welchem Standpunkt aus die ökonomische Machbarkeit beurteilt werden wird: Zunächst wird als Basis die spezifische Produktlinie oder Lieferkette betrachtet, nicht die Möglichkeit der einzelnen Firma, sich die Erhöhung möglicher Nettokosten in Verbindung mit der Einführung einer Alternative leisten zu können [4]. Darüber hinaus soll die Bewertung eine fallweise Betrachtung der spezifischen Gegebenheiten jedes einzelnen Antragstellers erlauben, seine jeweiligen Lieferketten und die Märkte, in denen er operiert [5]. Spätestens hier tritt die Frage auf, ob erwartet wird, dass grundsätzlich Einzelfirmen die Autorisierung beantragen! Wie soll eine joint application die Details jedes einzelnen Unternehmens, ihrer Lieferketten und Einzelmärkte darstellen?
ECHA empfiehlt eine joint application mehrerer Antragsteller, wenn alle Teilnehmer für alle Nutzungen der Autorisierung autorisieren wollen und wenn ein Weg zum Datenaustausch gefunden wurde [6]. Im Dokument wird nun zusätzlich erwartet, dass jedes Unternehmen spezifisch zu bewerten sein muss. Wie das umgesetzt werden könnte, ist alles andere als klar!
Im Weiteren führt SEAC aus, dass es sich den Schlussfolgerungen und Annahmen der Antragsteller anschließen wird, sofern die Anträge richtig gestellt wurden und auf allen relevanten Informationen basiert [7]. SEAC wird sicherstellen, dass alle realistischen Alternativen und jede zusätzliche relevante Alternative aus der öffentlichen Konsultation berücksichtigt wurden [8]. Was bedeutet Antrag richtig stellen? Wer kann entscheiden, was alle relevanten Informationen umfasst? Was sind realistische Alternativen oder gar relevante Alternativen und wer hat das nachzuweisen? Hier wird mehr als deutlich, dass keine Kriterien aufgestellt werden, die eine objektive Beurteilung sicherstellen können. Klarheit?
Gerade mit dem Thema der subjektiven Sichtweise setzt sich das Dokument sehr ausführlich auseinander. Es werden zahlreiche Mutmaßungen darüber angestellt, welche Motivationen Antragsteller haben können, Substitutionskosten zu überschätzen, Risiken jedoch zu unterschätzen [9]. Es wird korrekt erkannt, dass es keinen direkten ökonomischen Anreiz für Antragsteller gibt, die Kosten zu überschätzen. Stattdessen wird auf psychologischer Basis angenommen (bzw. auf Studien verwiesen), dass der Antragsteller eher zum pessimistic bias neigt. Es gäbe zahlreiche andere Faktoren, die den Antragsteller zum Bevorzugen des business as usual bewegen würden [10], ohne dass diese beschrieben oder auch nur benannt werden. SEAC legt sehr viel Wert darauf, zu betonen, dass es sehr auf diese angebliche Gefahr der Überschätzung von Substitutionsaufwänden legen wird und seine diesbezügliche Kontrollfunktion als wesentlich ansieht.
Wie kommt SEAC zu einer solchen Einschätzung? Was sollte ein auf wirtschaftlichen Gewinn ausgerichtetes Unternehmen (und welches ist das nicht?) dazu führen, eine kostengünstigere, technische geeignete Alternative nicht zu verwenden? Warum sollte es diesen Marktvorteil nicht sofort nutzen? Es ist doch gerade das Interesse und ständige Bestreben der Unternehmen, derartige Alternativen, gemeinhin Innovation genannte Lösungen zum eigenen Vorteil umzusetzen. Warum wird nicht mit gleicher Gewichtung diskutiert, dass es mit Sicherheit objektivere und messbarere Gründe gerade für die Beibehaltung spezieller Substanznutzungen gibt?
Gibt es vielleicht auch Motivationen im SEAC, zum optimistic bias zu tendieren? Bezeichnenderweise wird diese Möglichkeit nicht in Betracht gezogen.
Das Dokument schließt mit der Aufzählung einiger möglicher Ergebnisse, die aus der Bewertung der Autorisierungsanträge durch SEAC resultieren können. Erstaunlicherweise handelt es sich nahezu ausschließlich um Szenarien, die zur Ablehnung von Anträgen führen. Grundtendenz der Annahmen sind stets entweder nicht gewürdigte Alternativen aus der öffentlichen Konsultation nach Antragstellung oder vermeintliche Überschätzung der Aufwände und Unterschätzung des Risikos.
Wird jede öffentlich behauptete Alternative relevant? Wer hat die Relevanz nachzuweisen? Ist öffentliche Behauptung Indiz genug? Wann sind die Aufwände überschätzt? Wo sind die Maßstäbe und Grenzen? Wann ist das Risiko unterschätzt? Sowohl bei Expositionsdaten als auch bei welfare costs gibt es keine definierten Bezugsgrößen und die Literaturdaten schwanken um Größenordnungen [11].
Zu guter Letzt betont SEAC auch in diesem Dokument erneut, dass die sozioökonomische Route der Autorisierung keine Garantie auf Zulassung geben wird und dass der generelle Stopp stets eine Option ist, die in Betracht zu ziehen ist. Hier wird das erste Mal klar gemacht, dass bis zum Schluss keine Klarheit, keine Sicherheit, keine Planbarkeit vorhanden sein wird – sie wird nicht angestrebt!
Es ist aus Sicht des mit hohem Verantwortungsbewusstsein wirtschaftlich Handelnden kaum nachzuvollziehen, wie ein Dokument wie das vorliegende gemeint sein kann. Es werden Kategorien der Bearbeitung genannt, jedoch keine Kriterien, die einen Rückschluss auf Bewertungsmaß-
stäbe ziehen lassen. Es werden Mutmaßungen über negative Motivationen der Antragsteller angestellt, für die es weder konkrete Anlässe, noch rationale Gründe gibt. Es werden Einzelfallbetrachtungen angekündigt und als notwendig erachtet, die den Regelungen der REACh-Verordnung und zum Beispiel ihrer Gebührenordnung nicht zu entnehmen sind. Zudem ist die Betrachtung von einzelnen Unternehmen sowohl für die Unternehmen selbst (v.a. im Falle von KMUs) als auch für das Komitee in Aufwand und Umfang unrealistisch, es sei denn, es werden nur willkürliche Einzelfälle betrachtet. Damit ergibt sich eine ganze Reihe von neuen Fragen:
- Warum bleibt das SEAC unkonkret?
- Warum liegt der Schwerpunkt so eindeutig auf dem Misstrauen, womöglich nicht vollumfänglich ins Bild gesetzt zu werden?
- Warum werden selbstverständliche Motivationen der Betroffenen negiert?
- Warum werden enorm hohe Anforderungen gestellt, ohne die Leistungsfähigkeit der Betroffenen zu berücksichtigen und ihnen wenigstens Planungssicherheit zu geben?
Liegt die Antwort womöglich in der Zusammensetzung des SEAC? Die Expertisen der Mitglieder kommen weit überwiegend aus Behörden, Politik, F&E, Umwelt und Recht. Wären persönliche Erfahrungen aus der operativen produzierenden Arbeit in Lieferketten, Erfahrungen mit Märkten, Kosten und Aufwänden, mit Konkurrenzdruck und Kundenanforderungen sowie produktiver Effizienz, vor allem in und mit KMUs, nicht ebenso wünschenswert? Kann man sich hier seitens SEAC und ECHA allein auf Lobby-
arbeit stützen?
Schließlich sollte nach der angestrebten Substitution in Europa noch die Industrie vorhanden sein, die substituieren soll. Man sollte denken, dies sei klar.
Literatur
[1] Dokument Zeile 35 - 36
[2] Dokument Zeile 3 – 5
[3] Dokument Zeile 5 – 7
[4] Dokument Zeile 10 – 15
[5] Dokument Zeile 36 – 39
[6] http://echa.europa.eu/web/guest/applying-for-authorisation/preparing-applications-for-authorisation
[7] Dokument Zeile 114 – 117
[8] Dokument Zeile 78 – 81
[9] Dokument Zeile 55 – 76, Fussnote 1, Zeile 130 - 137
[10] Dokument Zeile 59 – 61
[11] http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/5kg9qx8dsx43.pdf?expires=1364111904&id=id&accname=guest&checksum=E65549FBA060308AE347C6D7D0D64C04, Seite 10
[12] http://echa.europa.eu/documents/10162/
13580/seac_authorisations_economic_feasibility_evaluation_en.pdf
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