Mit REACh hat die EU ein Gesetzeswerk erlassen, das an Komplexität und Umfang kaum zu übertreffen ist. Praktisch die gesamte Industrie wird in den kommenden Jahren mit massiven Anforderungen konfrontiert. Entsprechend hoch gesteckt sind die Ziele: Nicht nur ein hohes Schutzniveau für Mensch und Umwelt soll erreicht, sondern gleichzeitig die Wettbewerbsfähigkeit gesteigert werden. Zudem sollen Innovationen verbessert, also wohl ausgebaut werden.
Diese Ziele werden durch verschiedene Schritte erreicht. Zunächst müssen die in der Gemeinschaft verwendeten Chemikalien registriert, also bekannt werden. Dieses Verfahren läuft über Jahre, abhängig von der verwendeten Menge. Anschließend, beziehungsweise im Verfahren gleichzeitig, werden Stoffe bewertet.
Im letzten Schritt werden die Herausforderungen noch einmal gesteigert. In dieser zur Zeit anlaufenden Phase sollen die Anwendungen besonders besorgniserregender Substanzen autorisiert, das heißt einzeln zugelassen werden; Zulassungskriterien gibt es keine. Stattdessen haben die betroffenen Unternehmen die Anwendungen detailliert und vollumfänglich zu beschreiben, zu beurteilen und abzugleichen.
Anhand dieser Ausarbeitungen bilden sich diverse Gremien der Europäischen Chemikalienagentur ihre Meinung und geben eine Empfehlung ab. Diese Empfehlung bildet die Grundlage der letztendlichen Entscheidung der europäischen Kommission über die Erteilung oder Nichterteilung einer Zulassung für die beantragte Verwendung der fraglichen Substanz.
Es soll an dieser Stelle nicht diskutiert werden, ob ein zentrales Gremium von etwa 30 Personen über die Expertise verfügen sollte, die unendlich vielfältigen Zusammenhänge beliebiger technischer Prozesse und ökonomischer Zusammenhänge zu beurteilen. Gegenstand dieser Betrachtung soll sein, ob sich die theoretischen Ansätze von REACh, eine solch vollständige Beschreibung der Nutzung einer Substanz in einem Unternehmen vorzunehmen, zum Ziel führen beziehungsweise durchgeführt werden kann, ohne Aufwände in unverhältnismäßigem Umfang zu produzieren.
Bestandteile der Autorisierung – top-down Überlegungen
Ein Antrag auf Autorisierung besteht im Wesentlichen aus drei Bestandteilen:
- dem Stoffsicherheitsbericht
(chemical safety report, CSR) - der Analyse der Alternativen (AoA)* und
- der sozioökonomischen Analyse (SEA)**
Die drei angesprochenen Unterlagen oder Ausarbeitung stehen in einem theoretisch logischen Zusammenhang. Der CSR beschreibt die potentielle Gefährlichkeit der Substanz anhand ihrer stofflichen Eigenschaften und umfasst allgemeine Annahmen zu Situationen im industriellen Geschehen, in denen es zu Expositionen kommen kann. Letztere bilden die Basis zur Abschätzung des real auftretenden Risikos durch die Substanzverwendung. Die AoA soll Möglichkeiten betrachten, die Substanz zu ersetzen, wobei ihre Funktion und ihre Wirtschaftlichkeit jedoch mindestens erhalten werden sollen. Sollte keine Alternative gefunden werden, wägt die sozioökonomische Analyse das reale Risiko gegen den sozioökonomischen Nutzen der fortgesetzten Substanzverwendung in der spezifischen Verwendung ab. Ist der Nutzen höher, kann das Risiko akzeptiert und eine Zulassung erteilt werden.
Soweit zum theoretischen Anspruch des
Gesetzeswerkes und seiner zahlreichen Leitlinien zur Durchführung. Damit REACh – hoffentlich positive – Resultate erzielen kann, müssen diese leeren Hülsen mit realen, belastbaren Informationen gefüllt werden, die von den ECHA-Mitarbeitern nachvollzogen, verstanden und bewertet werden können müssen. Für die Untersuchung dessen, wohin diese theoretischen Ansätze den praktisch bearbeitenden Betrieb führen werden, soll der wahrscheinlichste Fall betrachtet werden: Die Unternehmensstruktur in Europa legt nahe, dass der typische Anwender, der Downstream user, ein eher kleines Unternehmen ist.
Schauen wir uns den CSR an. Er beinhaltet vor allem Stoffdaten in jeder Hinsicht, sowohl ökologisch als beispielsweise auch toxisch. Zudem beschreibt er Expositionsszenarien, also die Bedingungen, in denen das reale Risiko der Substanz tatsächlich auftreten könnte. Er sollte grundsätzlich vorhanden sein, da er bereits umfangreich während der Registrierungsphase bearbeitet wurde. Doch genau hier beginnt das Problem! Kaum einer der Downstream user hat registriert! Es sind einfache Nutzer der Substanz, weder Importeure, noch Hersteller. Es stellt sich die Frage, woher ein solcher diese Daten hat. Erarbeitet er sie neu? Wie soll er das anstellen, wenn er gar nicht aus dem Umkreis der chemischen Industrie stammt? Und wie ist seine Situation, wenn er mehrere Substanzen zu bearbeiten hat? Wie soll er das bewältigen? Andererseits hat er aber auch keinen Einblick in den CSR der Registrierer – sie sind nämlich keineswegs öffentlich verfügbar. Somit ist nicht einmal sicher gestellt, dass das Expositionsszenario des Downstream users ausreichend berücksichtigt wurde. Natürlich kann ein CSR gekauft werden. Allerdings ist hierbei wieder ungewiss, ob es der richtige ist. Immerhin hat REACh dadurch für die Registrierer einen neuen Markt (nämlich Registrierungsunterlagen) und neue Markteinflussmöglichkeiten (Anbieter der notwendigen Daten und deren Preisgestaltung) geschaffen. Zu wessen Wohle? Sehr wahrscheinlich nicht für die zu autorisierenden Betriebe!
Schließlich soll die Analyse der Alternativen (AoA) betrachtet werden. Sie scheint eine logische Konsequenz aus den REACH-Zielen der Substitution zu sein – und ihr theoretischer Ansatz ist auch sicher unzweifelhaft richtig – wenn er auch bei weitem nicht neu ist. Der Verwender schaut sein Substanz an, sucht nach einer geeigneten Ersatzsubstanz und produziert nach einer Substitutionsphase anschließend sicherer. Soweit die Idealvorstellungen derer, die die Welt vereinfachen und stets 1:1-Beziehungen erwarten. Leider ist die Realität ein gutes Stück komplexer. Die Substanz findet Verwendung in zahlreichen Lieferketten an verschiedensten Folgeprodukten. Unsicher ist hierbei, ob sich die so genannte Alternative in jedem Fall eignet, wer mit vertretbarem Aufwand eine Prüfung übernimmt oder was passiert, wenn teileweise ersetzt werden könnte, teilweise jedoch nicht. Was macht der Downstream user in einem solchen Fall? Hat er überhaupt die Kenntnisse über alternative Substanzen oder gar die geforderten alternative Technologien? In der Regel wohl nicht, denn gerade KMUs sind überwiegend spezialisiert. Daher gehört es nicht zu ihrem Repertoire, mit großem eigenen Forschungsaufwand ein breites Technologiefeld abzudecken. Die Antwort in solchen Fällen lautet unisono: Berater und Konsortien. Doch auch hier ist die Situation etwas komplexer als sie vom Büro der Regulierungsbehörde erscheint. Eine der unbeantworteten Fragen richtet sich darauf, wie viele Konsortien und Berater denn ein Downstream user beschäftigen soll, der mehrere Substanzen und Gemische verwendet. Zudem ist nicht klar, wie er gerade als KMU seine spezifischen technischen und marktbezogenen Gegebenheiten in diese Vielzahl von Autorisierungsgruppierungen einspeisen soll. Jahrelang ist er gefordert, neben seinem eigentlichen Geschäft – von dem übrigens wir alle leben und profitieren, auch wenn es viele Behörden vergessen haben mögen – Ausarbeitungen zu Themen zu machen, zu veranlassen und zu unterstützen, die ihn massiv binden, jedoch keinerlei Wertschöpfung, dafür umso höhere Kosten nach sich ziehen. Woher sollen denn diese Ressourcen stammen?
Bleibt zu guter Letzt die sozioökonomische Studie. Sie zerfällt in zwei Bereiche: Die Risikobetrachtung und der eigentliche Nutzen für die Gemeinschaft.
Unabhängig von der Problematik, auf welcher Basis das Risiko der Weiterverwendung der fraglichen Substanz eigentlich abgewogen werden soll (der Monetarisierungsansatz, also der Ausdruck in Geldeinheiten ist mehr als unsicher), stellt sich schon die Frage, wie die Höhe des Risikos eigentlich ermittelt werden soll. Hunderte von Studien referieren teils sich wiedersprechende Ergebnisse. Diverse Gremien in Europa erarbeiten Ursache-Wirkungs-Beziehungen, deren Basis nur Stoffdaten und Laborergebnisse sind, deren Übertragbarkeit in die realen Risikosituationen in Betrieben mehr als fraglich ist. Eine wirkliche Aussage zu dem real existierenden Risiko könnten nur epidemiologische Untersuchungen liefern, die jedoch aufgrund der Langzeitlichkeit ebenfalls unsicher sein können; schließlich dürfen im Feld die Menschen nicht wie Laborratten nur einer einzelnen Risikobelastung ausgesetzt werden – noch dazu in stark überhöhter Dosis. Doch die Probleme für den Autorisierungswilligen sind viel basisnäher: Woher soll er denn die Daten haben? Welche soll er wählen? An welche sind jene gebunden, die anschließend eine Empfehlung an die Kommission aussprechen, die dann zu entscheiden hat? Was ist zu tun, wenn diese Daten gar nicht vorhanden oder veraltet sind? Und wie ist die Tatsache zu werten, dass während des schon laufenden REACh-Prozesses seitens nationaler und europäischer Regulierungsbehörden fleißig an der steten Veränderung der nicht einmal festgelegten Beurteilungskriterien herumgeändert wird? Hier ist der Eindruck, die Behörden wissen nicht was sie wollen, doch wir, die Downstream user müssen es schon mal tun! nicht von der Hand zu weisen.
Nun kommen wir zum vermeintlich einfacheren Teil: Der Beschreibung des Nutzens der Verwendung. Hier soll bestimmt werden, ob der monetäre Nutzen den geldlichen Wert des vorher (wie auch immer) ermittelten Risikos übersteigt. In diesem Fall kann eine Zulassung gewährt werden. Doch was ist der Nutzen? An welchem Produkt soll er fest gemacht werden? Welche Lieferkette soll zugrunde gelegt werden? Ist es der Preis, der Umsatz oder der Gewinn? Jeder dieser Aspekte hätte seine Berechtigung und es gäbe noch viele andere Möglichkeiten. Doch wo liegt der Nutzen für die Gesellschaft? Und wie soll ein KMU als Downstream user und Dienstleister diesen bestimmen? Mittlerweile müssen also alle Unternehmer neben ihrem eigentlichen Handwerk auch noch volkswirtschaftlich tätig werden. Die Absurdität ist offensichtlich.
Doch nun nehmen wir an, der Unternehmer eines kleinen oder mittleren Unternehmens hätte all diese Herausforderungen bewältigt. Er hätte die Daten aus seiner Sicht zusammengetragen, abgewogen, geordnet, übersetzt und sogar in das überwältigende IT-System der ECHA einspeisen können. Wer liest seinen Zulassungsantrag jetzt, beurteilt ihn und gibt auf dieser Basis eine Empfehlung ab?
Es erscheint erstaunlich, dass es offenbar Personen gibt, die sich ganz selbstverständlich zutrauen, die Gegebenheiten einer jeden möglichen Wertschöpfungskette, die Zusammenhänge von technologischen Gegebenheiten entlang der zahlreichen Produktwege und die Wechselwirkungen der Märkte über alle anstehenden Autorisierungen beurteilen zu können. Es ist eine enorme Erfahrung und Expertise, die in den Gremien versammelt zu sein scheint. Es muss davon ausgegangen werden, dass dieser Personenkreis alle Risiken und Nebenwirkungen ihres Tuns fundiert beurteilen kann.
Ist dies aber gegeben, kommt doch wie selbstverständlich eine einfache Frage auf: Wenn diese Personen über derart universelle Fähigkeiten und Einblicke verfügen – warum sind sie nicht selbst schon jahrelang auf den Märkten als Unternehmer erfolgreich? Warum sind sie es nicht, die vorbildhaft die sicheren Alternativen betreiben und damit die ewig Gestrigen aus dem Markt werfen?
In diesem Zusammenhang ist sehr oft der beliebte Begriff der Innovation zu hören und zu lesen. Er muss anscheinend immer dann herhalten, wenn eine wirkliche Lösung nicht in Sicht ist. Dann werden die Betroffenen eben aufgefordert, innovativ zu werden und innovativ zu handeln. Nur leider ist es mit den Innovationen meist so, wie mit den Wundern, auf die man hofft, um Hilfe zu erfahren. Doch auch Wunder lassen sich nicht verordnen. Sie sind letztlich meist profan und leicht erklärlich: Häufig sind sie die Folge langer, harter, geduldiger Arbeit, deren Ergebnis oft nicht vorauszusehen ist. So verhält es sich auch mit Innovationen. Und wer es nicht glaubt: Zu Risiken und Nebenwirkungen fragen Sie Ihren erfahrenen Praktiker! Und hören Sie ihm gut zu, bevor Sie einen regulativen Eingriff wagen!
* Der aus der AoA möglicherweise folgende Substitutionsplan soll nicht betrachtet werden. Er käme nur in Frage, wenn eine Alternative zur Stoffverwendung sich als technisch und ökonomisch machbar erweist. In diesem Fall ist REACH eigentlich überflüssig, da eine Umstellung für jeden Beteiligten eine Gewinnstrategie darstellt
** Zwingend notwendig, sobald für den fraglichen Stoff kein Grenzwert existiert, unterhalb dessen keine gesundheitliche Gefahr mehr ausgehen kann
